氣候變化會引起自然環(huán)境變化，進而影響社會和經(jīng)濟的發(fā)展。在全球氣候變化中，北極氣候變化最為明顯。基于此，近年來，越來越多的國家加入了對北極環(huán)境變化特別是海冰變化的研究。為規(guī)范我國北極考察活動的行政許可，促進北極考察活動有序開展，國家海洋局近日印發(fā)《北極考察活動行政許可管理規(guī)定》，記者就此采訪了國家海洋局黨組成員、副局長林山青。

記者：請介紹一下北極考察對我國的意義和重要性。

林山青：由于北極獨特的自然條件和地理位置，尤其是近年來，北極溫度快速上升帶來的一系列環(huán)境變化，對全球氣候變化和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。可以說，北極關乎人類社會的未來發(fā)展。

我國是北半球國家，也是北極的近鄰，非常需要了解北極快速變化對我國氣候與環(huán)境變化、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和減災防災等帶來的重要影響，從而采取有效的應對措施，保障國家安全和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。這是我國開展北極科學考察的重要內(nèi)容。

我國是北極《斯匹次卑爾根群島條約》的締約國，也是北極理事會的觀察員國，愿與國際社會一道，加強考察合作，提高對北極的認知，保護好北極的脆弱生態(tài)，為北極全球治理提供更多的公共產(chǎn)品，承擔負責任大國的責任。

記者：此次出臺《許可管理規(guī)定》目的是什么？

林山青：北極地理位置特殊，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，國際社會越來越重視保護北極環(huán)境。北極理事會近期通過了《加強北極國際科學合作協(xié)定》，北極8國將進一步加強北極事務的合作。我國是北極理事會觀察員國，開展北極活動、參與北極事務日益頻繁。作為負責任大國，我國有必要在法制層面加強建設，保護北極環(huán)境，維護我國權益，促進國際合作。

根據(jù)國務院賦予的職能，國家海洋局負責組織履行《聯(lián)合國海洋法公約》《南極條約》等國際海洋公約、條約和協(xié)定，承擔極地、公海和國際海底相關事務。根據(jù)國務院第412號令，國家海洋局負責南、北極考察活動的審批。為維護我國北極考察活動秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，加強對北極考察活動許可的管理和實施，切實保護北極脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。本著面向社會和公開、公正、公平的原則，我們系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外有關規(guī)定，研究分析各類情況，廣泛組織調研論證，向社會公開征求意見，依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國行政許可法》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》等規(guī)定，參照《聯(lián)合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約，最終形成了《北極考察活動行政許可管理規(guī)定》，目前該規(guī)定已經(jīng)施行。

中國是北極的利益攸關方，出臺《許可管理規(guī)定》，體現(xiàn)了中國加強自身北極考察活動管理，提升考察質量，避免重復無序、造成浪費行為的目的；也體現(xiàn)了中國尊重北極周邊國家主權、管轄權，保護北極生態(tài)環(huán)境的良好愿望，為進一步開展北極國際合作打下基礎。

中國在北極考察中本著“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享” 的五大理念，相信《許可管理規(guī)定》的出臺，能更進一步促進中國北極考察活動健康發(fā)展，促進北極國際合作。

記者：請介紹一下我國的北極考察活動開展情況。

林山青：目前，我國已在挪威斯瓦爾巴島建立了黃河站，開展了13個年度的考察。雪龍船完成了7次北冰洋綜合科學考察，第8次北冰洋考察正在執(zhí)行中，并在前不久成功穿越了北極中央航道和北極西北航道。連同第5次北極考察穿越東北航道，這些活動不僅為我國了解北極氣候變化獲取了大量第一手資料，也為我國探索和利用北極航道、參與北極經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展打下了基礎。在科學考察方面，我國在黃河站主要開展了空間物理、冰川、生態(tài)環(huán)境變化監(jiān)測工作，在北冰洋主要開展了海洋環(huán)流、海冰和生態(tài)系統(tǒng)變化監(jiān)測和海洋地質、地球物理調查。目前考察總人次為1388人次，參加考察的單位包括教育部、國土資源部、中科院、中國氣象局和國家海洋局等系統(tǒng)的高校和科研院所。

近年來，隨著北極區(qū)域的不斷開放，我國的北極考察活動逐漸出現(xiàn)了新的主體和形式。由于北極自然環(huán)境的特殊性和北極海域管轄的敏感性，以及國內(nèi)個別單位對北極沿岸國家法律法規(guī)的不了解，其自行組織開展的北極考察活動引起爭議，造成國際影響和資源浪費，亟須加強對考察活動的管理。

一是加強制度建設，厘清責任義務。國家組織的北極考察活動是有著嚴格的管理程序和要求的，但這主要是作為主管部門的內(nèi)部規(guī)定，而對社會沒有一個明確的要求。隨著北極考察需求的不斷增強和北極考察組織的多元化，社會參與程度不斷提高，這一狀況不利于我國北極考察活動的總體發(fā)展。因而需要國家依法出臺相關管理制度，明確相關程序和有關責任與義務，維護北極考察活動的正常秩序。

二是加強綜合管理，優(yōu)化資源配置。北極考察具有成本高、風險大、技術裝備要求高等特點。以往北極考察主體僅有國家海洋局組織的國家北極考察隊，對于考察資源可以有效進行統(tǒng)一調配，確保資源合理配置和使用。但隨著北極考察主體的增加，需要不斷提高和完善北極考察的管理模式，以實現(xiàn)對整個北極考察資源的優(yōu)化配置，避免重復建設和資源浪費。因此，亟須通過統(tǒng)一的規(guī)范對北極考察資源進行統(tǒng)籌管理，進一步促進我國北極事業(yè)有序發(fā)展。

三是實施監(jiān)管，維護活動秩序。當前北極考察活動的形式呈多樣化發(fā)展趨勢，除了科學考察，還出現(xiàn)探險、旅游、文化、科普等多種形式的活動，活動人員數(shù)量大，構成也比較復雜。原有管理方式只針對國家科考隊，導致這些活動缺乏監(jiān)管，一方面可能影響有關區(qū)域的正常科考活動秩序，另一方面也對北極環(huán)境構成威脅，其產(chǎn)生的負面影響甚至會對國家形象造成損害。

四是嚴格審核，保障活動安全。開展北極考察對于安全保障和應急救援條件要求較高。在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的情況下，國家考察隊以外的考察活動無需經(jīng)過審核即可組織開展，無法確保其具備相應的安全保障條件和應急預案，因此難以保障考察人員、財產(chǎn)等的安全，再加上北極地區(qū)救援條件有限，一旦發(fā)生安全事故，可能造成重大損失。

出臺這一規(guī)定，體現(xiàn)了我國參與北極國際治理和打造人類命運共同體的良好意愿，將自身公民的北極活動主動管理起來，也是我國主動承擔大國責任的體現(xiàn)。

記者：《許可管理規(guī)定》在北極國際治理中有什么影響？

林山青：《許可管理規(guī)定》本身是一部規(guī)范性文件，就其適用范圍而言，有行使“域外治權”之處，但《許可管理規(guī)定》在適用范圍上明確是“屬人管轄”，即只對我國公民、法人和組織有效，符合國際法和立法原理。類似的規(guī)范，在國內(nèi)外法律規(guī)章制度中比比皆是，例如涉外旅游相關法律制度對于游客在境外行為的規(guī)范等。

此外，《許可管理規(guī)定》僅是對于考察活動加以規(guī)范，不影響北極國家對于其管轄區(qū)域的主權、管理權等相關權益，并且明確規(guī)定我國北極考察活動涉及到在其他國家管轄范圍內(nèi)進行的，應當遵守該國的規(guī)定。

因此，《許可管理規(guī)定》既是我國內(nèi)部行使管理權的行為，也是我國在北極國際治理和環(huán)境保護中的制度建設，有利于促進我國北極考察健康、有序開展，消除國際上尤其是北極國家的誤解，體現(xiàn)我國負責任大國的形象。

記者：《許可管理規(guī)定》對我國北極考察活動有哪些主要管理措施？

林山青：《許可管理規(guī)定》針對在中華人民共和國境內(nèi)組織前往北極開展有關北極考察活動進行審批，包括國家統(tǒng)一組織的北極考察活動、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區(qū)域的重大考察活動、在北極的公海及其深海海底區(qū)域和上空進行的北極考察活動、有關選址及其他對國家組織的北極考察活動產(chǎn)生直接影響的活動，合格者頒發(fā)許可證。

其中，對利用國家財政經(jīng)費組織開展的北極考察活動進行審批，可以有效實現(xiàn)對國家北極考察資源的統(tǒng)籌管理，達到資源優(yōu)化配置、數(shù)據(jù)資料共享和高效利用的目的，避免重復建設和資源浪費現(xiàn)象。

對在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區(qū)域的重大北極考察活動進行審批，主要是由于我國目前規(guī)模化的北極科考主要是根據(jù)《斯匹次卑爾根群島條約》，集中于斯瓦爾巴群島的新奧爾松地區(qū)，依托黃河站開展。當?shù)卣⒐芾頇C構以及我國科考站區(qū)都設置了較為細致的管理規(guī)則。因此，有必要對這一區(qū)域的重大北極考察活動進行統(tǒng)一管理，在合理安排科研的同時，遵守當?shù)氐母黜椆芾硪?guī)定。

在北極的公海及其深海海底區(qū)域和上空進行的北極考察活動也在《許可管理規(guī)定》的規(guī)制范圍內(nèi)，這主要也是從國際法治的要求出發(fā)。目前北極國家以及國際社會對于北極公共區(qū)域的關注度越來越高，相關科考合作規(guī)則已經(jīng)出臺，環(huán)保規(guī)則也逐步發(fā)展，漁業(yè)談判正在進行之中。我國對于本國在這些區(qū)域開展的考察活動進行規(guī)范，恰恰說明了我國是負責任的北極活動大國以及北極治理參與國，也有助于預防違反相關國際法的活動出現(xiàn)。

此外，《許可管理規(guī)定》也對我國民間主體組織的北極考察活動對國家科學考察活動的消極影響進行預防和控制。實踐中，有活動者擅自進入北極科考站區(qū)，特別是科學研究區(qū)，違反當?shù)毓芾頇C構的管理規(guī)范，觸碰、干擾科研設備，對北極科學考察活動造成不良影響，也需要對其進行規(guī)范。

因此，《許可管理規(guī)定》重點設置了以下管理制度。

一是許可制度。根據(jù)國務院對北極考察活動審批的要求，考慮到我國簽訂的有關國際條約和北極考察活動實際管理需要，為保證活動的安全性、科學性、可行性、規(guī)劃性和環(huán)保性，《許可管理規(guī)定》針對國家統(tǒng)一組織的北極考察活動、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區(qū)域的重大考察活動、在北極的公海及其深海海底區(qū)域和上空進行的北極考察活動、有關選址及其他對國家組織的北極考察活動產(chǎn)生直接影響的活動進行審批，合格者頒發(fā)許可證。

二是環(huán)評制度。北極環(huán)境對全球氣候變化具有重要影響，關系到全人類的生存發(fā)展，因此對北極環(huán)境的保護成為北極考察活動的重要方面，也是國際社會關注的焦點之一。在此要求下，《許可管理規(guī)定》要求對活動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行預先評估。

三是監(jiān)督制度。依據(jù)《行政許可法》有關監(jiān)督檢查的規(guī)定，《許可管理規(guī)定》也設置了監(jiān)督制度，對許可行為進行內(nèi)部監(jiān)督，對考察活動進行現(xiàn)場監(jiān)督。對未取得行政許可開展《許可管理規(guī)定》所列考察活動的，國家海洋局可不予批準其再次開展北極考察活動；情節(jié)嚴重的，通報有關部門進行行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。如果申請者隱瞞情況或虛報材料，國家海洋局將不予受理或不予行政許可，并給予警告。（記者 趙寧）