法制專刊（2025第4期）

普法聚焦——首批涉市場準(zhǔn)入行政訴訟典型案例

　　一、江蘇省昆山宏某混凝土有限公司訴昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動及規(guī)范性文件審查案

　　【關(guān)鍵詞】行政處罰  市場禁入  規(guī)范性文件審查  

　　（一）基本案情

　　2018年12月，江蘇金某公司與昆山宏某混凝土有限公司（以下簡稱宏某公司）簽訂混凝土購銷合同，約定由宏某公司提供預(yù)拌混凝土建設(shè)某住宅項目。后出現(xiàn)工程質(zhì)量問題，經(jīng)專業(yè)機構(gòu)檢測和專業(yè)論證，明確混凝土強度不足系主要原因。昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱住建局）對宏某公司銷售未達標(biāo)水泥行為予以罰款，并責(zé)令建設(shè)方對已澆筑項目限期整改（后經(jīng)拆除重鑄、實體加固后驗收合格）。2020年11月24日，住建局作出（2020）352號《關(guān)于對周市鎮(zhèn)339省道南側(cè)、青陽北路東側(cè)住宅項目混凝土強度質(zhì)量問題處理決定的通報》（以下簡稱352號通報），決定根據(jù)《昆山市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程材料登記管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的規(guī)定，對宏某公司已登記的預(yù)拌混凝土取消材料登記，且半年內(nèi)不得再次申報登記，并將該公司列入暫停在該市承接業(yè)務(wù)施工企業(yè)名單。宏某公司不服訴至法院，請求判決撤銷352號通報，采取補救措施，并對《暫行辦法》一并進行規(guī)范性文件審查。

　　（二）法院裁判

　　常熟市人民法院一審認(rèn)為，《暫行辦法》第15條第6項有關(guān)取消材料登記的規(guī)定，明顯超越《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《省工程質(zhì)監(jiān)辦法》）第22條第2項規(guī)定的幅度和范圍，鑒于該取消登記期限屆滿已無可撤銷內(nèi)容，故判決確認(rèn)352號通報違法，駁回其他訴訟請求。宏某公司上訴后，蘇州市中級人民法院二審認(rèn)為，《暫行辦法》第4條有關(guān)“實行登記的材料應(yīng)在完成登記公布后方可使用”和第15條有關(guān)“取消登記”“半年內(nèi)不得再次申報登記”等規(guī)定，實質(zhì)性設(shè)立限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政處罰，明顯超出《省工程質(zhì)監(jiān)辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和范圍，增加了企業(yè)義務(wù)，且該《暫行辦法》未履行相關(guān)制定、備案手續(xù)，遂判決駁回上訴、維持原判。其后，住建局接受司法建議，自行撤銷了《暫行辦法》。

　　（三）典型意義

　　本案系行政管理部門限制經(jīng)營主體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動引發(fā)的行政爭議。國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第64條第1款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令依據(jù)的，行政規(guī)范性文件不得減損經(jīng)營主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)經(jīng)營主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。實踐中，經(jīng)營主體無法自主有序開展活動的痛點、堵點，很多源于地方政府及其部門的“紅頭文件”。本案中，人民法院明確指出，預(yù)拌混凝土質(zhì)量問題涉及建筑安全，嚴(yán)厲查處違法企業(yè)的同時，采取的具體措施應(yīng)有合法依據(jù)；《暫行辦法》設(shè)定諸多法外限制條件，不得作為涉案通報的合法性依據(jù)。人民法院在一并審查規(guī)范性文件時，有必要從制定機關(guān)是否越權(quán)或違反法定程序，是否存在與上位規(guī)定抵觸，是否違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或減損其合法權(quán)益等方面強化審查，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法履職，營造市場化、法治化的營商環(huán)境。

　　二、廣東省陽江市陽東區(qū)同某網(wǎng)吧訴陽東區(qū)文化廣電旅游體育局不予行政許可案

　　【關(guān)鍵詞】法定代表人變更  補正告知  陳述申辯權(quán)  市場準(zhǔn)入

　　（一）基本案情

　　2023年10月19日，廣東省陽江市陽東區(qū)同某網(wǎng)吧（以下簡稱某網(wǎng)吧）向陽東區(qū)文化廣電旅游體育局（以下簡稱文體局）提交材料，申請將法定代表人（負(fù)責(zé)人）由許某根變更為許某。文體局當(dāng)日認(rèn)為材料齊全予以受理。同年11月3日，該局作出《不予行政許可通知書》，認(rèn)為某網(wǎng)吧申請資料不詳，變更后的法定代表人無法核實，不符合審批手續(xù)，予以退件處理。某網(wǎng)吧不服訴至法院，請求判決撤銷文體局的上述通知書，判令該局依法備案并賠償律師費用。

　　（二）法院裁判

　　陽江市陽東區(qū)人民法院一審認(rèn)為，文體局作出的《不予行政許可通知書》，事實認(rèn)定及法律適用存在瑕疵，但并未對某網(wǎng)吧的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，故判決駁回訴訟請求。某網(wǎng)吧上訴后，陽江市中級人民法院二審認(rèn)為，文體局未能依照行政許可法、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》的相關(guān)規(guī)定，提供證據(jù)證明其在作出《不予行政許可通知書》過程中，曾向某網(wǎng)吧核實情況以及曾要求補正申請材料，未保障申請人的陳述、申辯權(quán)利，有違正當(dāng)程序原則；該局應(yīng)當(dāng)依法就涉案行政許可申請所需提交的材料進行指導(dǎo)和釋明，并結(jié)合后續(xù)補正材料和實際情況及時作出處理。而一審法院認(rèn)為被訴通知書的問題僅為瑕疵，屬于認(rèn)定錯誤，遂改判撤銷一審判決和《不予行政許可通知書》，判令文體局限期對某網(wǎng)吧的申請重新作出處理，駁回其他訴訟請求。

　　（三）典型意義

　　本案系經(jīng)營主體申請法定代表人變更登記引發(fā)的行政爭議。實踐中，強調(diào)行政程序正當(dāng)性，不僅有利于增強市場準(zhǔn)入公平性和透明度，還有利于提高市場準(zhǔn)入效率，激發(fā)市場活力，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系提供制度支撐。行政機關(guān)履行行政許可法定職責(zé)時，不僅要認(rèn)真審核申請材料，還必須嚴(yán)格遵循法定程序，對申請人進行必要的指導(dǎo)和釋明，充分保障其陳述、申辯權(quán)利。本案中，人民法院秉持正當(dāng)程序原則，對文體局未經(jīng)法定通知補正、釋明指導(dǎo)程序所作的不予許可行為，明確加以否定并判決撤銷，對引導(dǎo)行政機關(guān)堅持以人為本服務(wù)理念，規(guī)范行政許可辦理程序，維護經(jīng)營主體合法權(quán)益，提高市場準(zhǔn)入效率具有示范作用。

　　三、山東眾某燃氣公司訴濟南市章丘區(qū)行政審批服務(wù)局行政許可案

　　【關(guān)鍵詞】行政許可  信賴?yán)? 市場準(zhǔn)入  營商環(huán)境

　　（一）基本案情

　　山東眾某燃氣公司（以下簡稱燃氣公司）成立于2018年，主營燃氣技術(shù)開發(fā)、液化石油氣銷售等業(yè)務(wù)。2019年4月，該公司向濟南市章丘區(qū)公用事業(yè)局提交《燃氣經(jīng)營許可證》申報材料。同年該局被撤銷，相關(guān)職能轉(zhuǎn)劃濟南市章丘區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱住建局）。同年6月20日，住建局以不符合規(guī)劃要求為由作出《不予批準(zhǔn)書》。同年8月，當(dāng)?shù)睾税l(fā)燃氣經(jīng)營許可證職能由住建局轉(zhuǎn)劃濟南市章丘區(qū)行政審批服務(wù)局（以下簡稱審批局），兩機關(guān)所簽《行政審批服務(wù)職能轉(zhuǎn)劃交接書》規(guī)定，燃氣經(jīng)營許可證核發(fā)審批職能由審批局集中承擔(dān)，住建局對審批內(nèi)容涉及的政策性問題予以協(xié)助配合。2020年11月，審批局作出《關(guān)于同意眾某燃氣公司建設(shè)液化石油氣充裝項目的核準(zhǔn)意見》，要求該公司在當(dāng)年12月開工、4個月內(nèi)建成。涉案項目于2021年9月竣工。該公司其后多次向?qū)徟帧⒆〗ň稚暾埡税l(fā)經(jīng)營許可證。審批局于2022年1月4日書面告知該公司，燃氣規(guī)劃核準(zhǔn)不屬于該局業(yè)務(wù)，亦不能通過內(nèi)部聯(lián)審形式辦理；同年1月28日又作出《關(guān)于眾某燃氣行政許可申請事項的再次回復(fù)告知》（以下簡稱《再次回復(fù)告知》），認(rèn)為涉案項目不符合燃氣發(fā)展規(guī)劃要求，缺少辦理經(jīng)營許可必要條件，無法辦理；住建局亦于同年1月28日書面答復(fù)不予蓋章。該公司不服訴至法院，請求判決撤銷審批局的《再次回復(fù)告知》，責(zé)令該局在法定期限內(nèi)重新作出決定，并賠償其相應(yīng)損失。

　　（二）法院裁判

　　濟南市萊蕪區(qū)人民法院一審認(rèn)為，根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第15條規(guī)定，從事燃氣經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)營許可證，符合當(dāng)?shù)厝細獍l(fā)展規(guī)劃要求。本案中，審批局于2020年11月審核同意燃氣公司建設(shè)涉案項目，但在該公司投資建設(shè)并申請辦理經(jīng)營許可證時，又以不符合發(fā)展規(guī)劃為由不予辦理，主要依據(jù)是《章丘市燃氣專項規(guī)劃》（2012-2020）報批稿中有關(guān)近遠期不再新建液化石油氣站的規(guī)定，該項依據(jù)不足，遂判決撤銷審批局的《再次回復(fù)告知》，責(zé)令該局從本判決生效之日起在法定期限內(nèi)重新作出處理，駁回其他訴訟請求。審批局上訴后，濟南市中級人民法院二審認(rèn)為，審批局既已批準(zhǔn)涉案項目建設(shè)，應(yīng)視為該項目符合國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；之后卻又以經(jīng)住建局審查不符合專項規(guī)劃為由不予辦理經(jīng)營許可證，理由不能成立。審批局與住建局職能定位模糊屬于政府內(nèi)部事宜，不應(yīng)由燃氣公司承擔(dān)不利后果。遂判決駁回上訴、維持原判。

　　（三）典型意義

　　本案系審批局不予核發(fā)燃氣經(jīng)營許可引發(fā)的行政爭議。治國理政，無信不立。政府誠信是社會誠信體系的核心內(nèi)容和基石，對整個社會誠信建設(shè)起著重要的支撐作用，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境至關(guān)緊要的因素。集約化審批是便利群眾、提高行政審批效率的改革舉措，各地新設(shè)行政審批局需要與其他部門之間做好職能銜接和協(xié)同配合。本案中，審批局核準(zhǔn)涉案項目在前，在燃氣公司開工建設(shè)并竣工后，又以經(jīng)住建局審查不符合專項規(guī)劃為由不辦理經(jīng)營許可證；且2022年1月的兩次告知中也存在職能解釋不一、溝通不暢問題，對此，人民法院適用《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等規(guī)定，依法撤銷涉案《再次回復(fù)告知》，糾正不法行為，有力保護了企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)益。同時，燃氣公司基于前期核準(zhǔn)已產(chǎn)生對行政機關(guān)的信賴?yán)妫幢闵姘疙椖亢笃谝蛞?guī)則調(diào)整不宜推進，企業(yè)根據(jù)行政許可法第8條規(guī)定也有權(quán)獲得相應(yīng)的補償或者賠償。有關(guān)行政機關(guān)要依法尊重和保護經(jīng)營主體的合法權(quán)益。

（以上內(nèi)容來源于最高人民法院新聞局）