行政復(fù)議決定書(shū)

江府行復(fù)〔2024〕9號(hào)

      申請(qǐng)人：某公司。

      被申請(qǐng)人：恩平市人民政府。

      住所：廣東省恩平市恩城解放路1號(hào)。

      法定代表人：賴惠鎮(zhèn)，職務(wù)：市長(zhǎng)。

      委托代理人：唐巧婷，系恩平市司法局工作人員。

      委托代理人：何素鳳，系恩平市自然資源局工作人員。

      申請(qǐng)人某公司不服經(jīng)被申請(qǐng)人恩平市人民政府批準(zhǔn)恩平市自然資源局2023年11月16日作出的恩自然資收〔2023〕X號(hào)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，于2024年1月15日向江門市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，本府依法予以受理，現(xiàn)已審查終結(jié)。

      申請(qǐng)人請(qǐng)求：

      撤銷經(jīng)被申請(qǐng)人恩平市人民政府批準(zhǔn)恩平市自然資源局2023年11月16日作出的恩自然資收〔2023〕X號(hào)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》。

      申請(qǐng)人稱：

      一、申請(qǐng)人因客觀原因未能對(duì)涉案土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，而并非故意不動(dòng)工開(kāi)發(fā)。

      申請(qǐng)人和原恩平市國(guó)土資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，立即開(kāi)展開(kāi)發(fā)建設(shè)的籌備工作，擬開(kāi)發(fā)建設(shè)五棟商業(yè)樓，建筑面積約11萬(wàn)平方米，總投資為人民幣2億元。為此，申請(qǐng)人向恩平市規(guī)劃委員會(huì)提交規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。該規(guī)劃設(shè)計(jì)方案經(jīng)審核通過(guò)后，申請(qǐng)人對(duì)涉案土地進(jìn)行勘察工作，以便開(kāi)展下一步的施工報(bào)建活動(dòng)。在土地勘察過(guò)程中，申請(qǐng)人發(fā)現(xiàn)該地塊下方風(fēng)化層存在多個(gè)溶洞。經(jīng)多次對(duì)地塊進(jìn)行鉆探布孔、抽芯取樣，確定該地塊下方10至20米的范圍確實(shí)存在大量溶洞，還有地下河流經(jīng)過(guò)。而這些地質(zhì)情況，在被申請(qǐng)人出讓土地時(shí)并無(wú)任何披露、告知，也沒(méi)有提供任何地質(zhì)勘察資料。在此情況下，如需對(duì)涉案土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，必須先查明土地底下的地質(zhì)情況，確定溶洞數(shù)量、深度以及分布情況，以及提出解決方案，否則，如貿(mào)然開(kāi)工建設(shè)，則將造成重大安全隱患和施工風(fēng)險(xiǎn)，更無(wú)限加重施工難度和施工成本。作為土地出讓方，被申請(qǐng)人并未給予任何解決方案，也未給予任何幫助。為解決溶洞問(wèn)題，申請(qǐng)人先后投入數(shù)百萬(wàn)元購(gòu)買大量的水泥對(duì)溶洞進(jìn)行灌注和補(bǔ)樁，但地下溶洞就如無(wú)底深淵，依然無(wú)法填補(bǔ)地下所有溶洞。對(duì)此事實(shí)，申請(qǐng)人提供了相關(guān)水泥灌注記錄資料予以證實(shí)。同時(shí)，申請(qǐng)人委托廣東鏵建設(shè)計(jì)有限公司對(duì)涉案土地的巖土地質(zhì)進(jìn)行勘察，并出具勘察報(bào)告。根據(jù)勘察報(bào)告顯示，土地下方土層存在大量溶洞，且深淺不一，如需進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)，需通過(guò)鉆孔打樁的方式，將樁端穿過(guò)溶洞等巖溶發(fā)育帶及嵌入溶洞底板以下連續(xù)完整穩(wěn)定的巖層內(nèi)，嵌入連續(xù)完整穩(wěn)定的樁端持力層以下不小于1倍樁徑。但由于溶洞范圍廣、分布不均勻、深淺度不一致，目前根本無(wú)法確定行之有效的解決方案。因此，受涉案土地地址條件的影響，該土地?zé)o法開(kāi)工建設(shè)。

      除此地址條件影響以外，自2020年起，長(zhǎng)達(dá)三年的疫情常態(tài)化管控，所有建筑項(xiàng)目均受到不同程度的影響，涉案項(xiàng)目同樣不例外，連最基本的土地勘察都未能通過(guò)，更不可能推進(jìn)下一步的施工建設(shè)。

      因此，并非是申請(qǐng)人故意拖延不開(kāi)工建設(shè)，而是由于被申請(qǐng)人隱瞞了涉案土地的真實(shí)地質(zhì)情況，在該土地存在的地質(zhì)問(wèn)題沒(méi)有得到妥善有效解決的情況下，不符合開(kāi)工建設(shè)的條件，導(dǎo)致申請(qǐng)人一直未能動(dòng)工建設(shè)。

      二、涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》認(rèn)定的事實(shí)錯(cuò)誤， 涉案土地因存在嚴(yán)重地質(zhì)條件的影響，尚不具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件，土地的閑置狀態(tài)非申請(qǐng)人自身原因?qū)е隆?/p>

      申請(qǐng)人受讓涉案土地后，著手開(kāi)發(fā)建設(shè)前期準(zhǔn)備工作，完成了項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、審圖、報(bào)批等工作。2019年6月17日，恩平市規(guī)劃委員會(huì)通過(guò)涉案項(xiàng)目恩平又一城建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。2020年2月20日，江門市生態(tài)環(huán)境局批復(fù)同意關(guān)于恩平又一城建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表。

      根據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》第七條：“建筑工程開(kāi)工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證；”第八條：“申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（六）有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施。”、《建筑工程施工許可管理辦法》第四條第（三）項(xiàng)：“建設(shè)單位申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件，并提交相應(yīng)的證明文件：（三）施工場(chǎng)地已經(jīng)基本具備施工條件”以及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五條：“從事建設(shè)工程活動(dòng)，必須嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，堅(jiān)持先勘察、后設(shè)計(jì)、再施工的原則。”等規(guī)定，申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備的條件之一是有滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料、有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施。建筑工程設(shè)計(jì)前，建設(shè)單位必須進(jìn)行地質(zhì)條件的工程勘察，根據(jù)勘察結(jié)果進(jìn)行地質(zhì)治理，編制工程設(shè)計(jì)文件。法律對(duì)此做了強(qiáng)制性規(guī)定。

      申請(qǐng)人在準(zhǔn)備動(dòng)工開(kāi)發(fā)過(guò)程中，通過(guò)勘探、試樁發(fā)現(xiàn)涉案土地為多層溶洞地質(zhì)以及有地下河流經(jīng)過(guò)，地下溶洞范圍廣，深淺不一，且分布不規(guī)。為解決溶洞地質(zhì)對(duì)施工以及建筑物安全的影響，申請(qǐng)人先后投入了巨額資金購(gòu)買水泥以及樁管采取灌注和補(bǔ)樁等對(duì)地質(zhì)進(jìn)行治理，治理過(guò)程中恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向申請(qǐng)人發(fā)出《違規(guī)建設(shè)停工通知書(shū)》，要求停工，目前仍然無(wú)法達(dá)到動(dòng)工開(kāi)發(fā)的條件。

      《閑置土地處置辦法》第三十條對(duì)“動(dòng)工開(kāi)發(fā)”的定義：“依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開(kāi)挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成1/3”。而根據(jù)住建部《建筑地基基礎(chǔ)工程施工規(guī)范》（GB51004-2015）第3.0.2條：“建筑地基、基礎(chǔ)、基坑及邊坡工程施工前，應(yīng)具備下列資料：1、巖土工程勘察報(bào)告……”、第3.0.4條：“基坑工程施工前應(yīng)做好準(zhǔn)備工作，分析工程現(xiàn)場(chǎng)的工程水文地質(zhì)條件、鄰近地下管線、周圍建（構(gòu)）筑物及地下障礙物等情況……”、第3.0.5條：“建筑地基、基礎(chǔ)、基坑及邊坡工程施工中應(yīng)控制地下水、地表水和潮汛的影響”，辦理施工許可證以及挖深基坑或者樁基礎(chǔ)施工前，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行巖土工程勘察，了解地質(zhì)、水文情況是否達(dá)到允許開(kāi)工的條件。而涉案政府部門交付給申請(qǐng)人的土地，存在溶洞地質(zhì)尚不具備辦理施工許可證的條件，更加無(wú)法達(dá)到地基施工條件。

      申請(qǐng)人認(rèn)為，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十一條：“市、縣國(guó)土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：（五）具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)所必需的其他基本條件。”的規(guī)定，本案現(xiàn)有巖土勘察報(bào)告以及相關(guān)的鉆探記錄等證據(jù)均可證明，被申請(qǐng)人供應(yīng)的涉案土地的地質(zhì)本身尚不滿足動(dòng)工開(kāi)發(fā)的條件。恩平市自然資源局在出讓該土地時(shí)對(duì)地質(zhì)情況并未向申請(qǐng)人進(jìn)行任何披露或者告知，也沒(méi)有提供地質(zhì)勘察資料，申請(qǐng)人受讓土地時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)該土地為特殊溶洞地質(zhì)，土地的閑置狀態(tài)非申請(qǐng)人自身原因?qū)е拢暾?qǐng)人對(duì)土地未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的事實(shí)存在免責(zé)事由。

      三、被申請(qǐng)人不應(yīng)無(wú)償收回涉案土地的使用權(quán)。

      《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定：“有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說(shuō)明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：（一）因未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件的；（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開(kāi)發(fā)的；（三）因國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無(wú)法動(dòng)工開(kāi)發(fā)的；（五）因軍事管制、文物保護(hù)等無(wú)法動(dòng)工開(kāi)發(fā)的；（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理”。如前所述，由于被申請(qǐng)人在出讓涉案土地時(shí)未如實(shí)披露、告知土地的真實(shí)地質(zhì)情況，導(dǎo)致申請(qǐng)人受讓土地后因該土地下方存在大量溶洞等特殊地質(zhì)條件，不符合正常動(dòng)工建設(shè)的地質(zhì)要求，而無(wú)法動(dòng)工開(kāi)發(fā)，屬于《閑置土地處置辦法》第八條第一款第（六）項(xiàng)政府、政府有關(guān)部門的其他行為導(dǎo)致土地閑置的情形。

      根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十二條：“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開(kāi)發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年；（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；（六）市、縣國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式”的規(guī)定，被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)采用延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限、置換土地、協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)等方式處置涉案土地，而不應(yīng)無(wú)償收回。

      現(xiàn)被申請(qǐng)人適用《閑置土地處置辦法》第十四條的規(guī)定無(wú)償收回涉案土地的使用權(quán)，屬于適用法律錯(cuò)誤，導(dǎo)致決定錯(cuò)誤。

      四、被申請(qǐng)人的各種行為已造成申請(qǐng)人重大經(jīng)濟(jì)損失。

      申請(qǐng)人購(gòu)買涉案土地使用權(quán)及進(jìn)行前期設(shè)計(jì)、勘察、測(cè)試、灌注水泥、鉆孔、打樁、補(bǔ)樁等工作，投入高達(dá)5000萬(wàn)元的資金，不但沒(méi)有任何收益回報(bào)，反而被要求無(wú)償收回土地使用權(quán)，申請(qǐng)人將血本無(wú)歸，損失慘重。

      申請(qǐng)人在出讓土地時(shí)未盡到如實(shí)披露土地全面狀況的義務(wù)，存在過(guò)錯(cuò)。而在申請(qǐng)人受讓土地后，在勘察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)土地存在大量溶洞等地質(zhì)問(wèn)題，被申請(qǐng)人沒(méi)有給予任何解決方案，也沒(méi)有給予任何協(xié)助、幫助或者政策扶持，反而無(wú)償收回土地使用權(quán)。

      被申請(qǐng)人答復(fù)稱：

      一、涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》主體適格。

      根據(jù)《閑置土地處置辦法》第四條:“市、縣國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施。”第十四條第二款：“未動(dòng)工開(kāi) 發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。”和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。”的規(guī)定，涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》系由恩平市自然資源局按照相關(guān)規(guī)定，報(bào)經(jīng)恩平市人民政府批準(zhǔn)后作出的，被申請(qǐng)人作為本案被申請(qǐng)人主體適格。

      二、涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》認(rèn)定事實(shí)清楚

      2016年，某公司通過(guò)掛牌出讓方式依法取得位于X市，面積17868.90平方米，用途為其他商服用地地塊的土地使用權(quán)。申請(qǐng)人與原恩平市國(guó)土資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》,約定的動(dòng)工日期為2017年4月25日之前，竣工日期為2018年4月25日之前。雙方于2018年12月13日簽訂了《合同補(bǔ)充條款》，約定于2019年12月7日之前動(dòng)工，2020年12月7日之前竣工。

      前期，申請(qǐng)人編制的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案經(jīng)恩平市規(guī)劃委員會(huì)審議同意，并于2019年12月出具該地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃圖交恩平市自然資源局審核，但后續(xù)未繼續(xù)辦理報(bào)建手續(xù)。申請(qǐng)人自競(jìng)得上述土地使用權(quán)并簽訂補(bǔ)充協(xié)議至今，一直未動(dòng)工開(kāi)發(fā)，存在超過(guò)約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿兩年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的情況。

      三、作出涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》程序合法。

      經(jīng)恩平市自然資源局調(diào)查，案涉土地于2017年12月5日辦理抵押登記，抵押權(quán)人中國(guó)工商銀行股份有限公司江門港口支行于2019年4月26日辦理抵押權(quán)注銷登記。在啟動(dòng)閑置土地調(diào)查時(shí)，案涉土地?zé)o抵押登記記錄。恩平市自然資源局按照《閑置土地處置辦法》（國(guó)土資源部第53號(hào)令）的程序和要求，于2022年10月13日向申請(qǐng)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書(shū)》（恩自然閑置通〔2022〕23號(hào)），申請(qǐng)人書(shū)面回復(fù)，稱地塊已辦理規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，因現(xiàn)場(chǎng)勘探結(jié)果顯示受地質(zhì)條件影響較大，地下水源充足，出現(xiàn)溶洞及巖石斷層影響，暫緩開(kāi)發(fā)建設(shè)周期，但并未提供相關(guān)佐證材料。恩平市自然資源局于2023年4月25日向申請(qǐng)人發(fā)出《閑置土地認(rèn)定書(shū)》（恩自然閑置認(rèn)〔2023〕X號(hào)），認(rèn)定上述地塊為閑置土地，按照對(duì)該宗閑置土地的調(diào)查情況，該宗土地因企業(yè)原因造成閑置。恩平市自然資源局于2023年4月27日發(fā)出《閑置土地情況告知書(shū)》，同日發(fā)出《閑置土地處置聽(tīng)證權(quán)利告知書(shū)》。申請(qǐng)人于2023年5月5日提出聽(tīng)證申請(qǐng)并提交了聽(tīng)證申請(qǐng)附件資料。根據(jù)《自然資源聽(tīng)證規(guī)定》第二十四條“聽(tīng)證機(jī)構(gòu)收到聽(tīng)證的書(shū)面申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查；申請(qǐng)材料不齊備的，應(yīng)當(dāng)一次告知當(dāng)事人補(bǔ)正”，經(jīng)審查，申請(qǐng)人提供的資料缺相應(yīng)合同、相關(guān)的票據(jù)等，且無(wú)蓋公章。恩平市自然資源局于2023年5月15日向申請(qǐng)人發(fā)出《關(guān)于補(bǔ)正閑置土地聽(tīng)證申請(qǐng)材料的函》，告知申請(qǐng)人限期補(bǔ)正材料，申請(qǐng)人逾期未提供補(bǔ)正材料。根據(jù)申請(qǐng)人聽(tīng)證申請(qǐng)材料中的《巖土工程勘察報(bào)告》，恩平市自然資源局于2023年7月10日向恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出《關(guān)于協(xié)助核實(shí)某公司地塊未開(kāi)工建設(shè)情況的函》。2023年7月21日收到恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局回復(fù)稱：“一、該項(xiàng)目在恩平市自然資源局未辦理施工許可手續(xù)，不符合開(kāi)工建設(shè)條件。二、建議建設(shè)單位某公司根據(jù)《巖土工程勘察報(bào)告》的結(jié)果，委托第三方具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的單位出具方案及地下地質(zhì)補(bǔ)救措施”。依申請(qǐng)人的申請(qǐng)，于2023年8月16日在恩平市自然資源局召開(kāi)閑置土地處置聽(tīng)證會(huì)。

      根據(jù)申請(qǐng)人提供的相關(guān)資料既不能證明該地塊不能開(kāi)工建設(shè)，未能證明地下地質(zhì)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的影響情況，也未能證明申請(qǐng)人已按合同約定開(kāi)工，其無(wú)法提供有效證據(jù)證明是非因企業(yè)自身原因造成土地閑置。綜合各種證據(jù)材料，恩平市自然資源局認(rèn)定上述土地是由申請(qǐng)人自身原因造成閑置。經(jīng)被申請(qǐng)人批準(zhǔn)后，恩平市自然資源局于2023年11月16日向申請(qǐng)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

      四、作出涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》法律依據(jù)充分。

      根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十八條規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi);連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán);該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種”。和《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外”。恩平市自然資源局基于上述事實(shí)，對(duì)涉案地塊認(rèn)定閑置土地依法有據(jù)。

      《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地”。根據(jù)第十四條（二）款規(guī)定：“未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。”（ “根據(jù)2020年1月1日起施行的新《土地管理法》，原第三十七條的有關(guān)內(nèi)容調(diào)整為第三十八條”）。基于涉案認(rèn)定閑置的事實(shí)，被申請(qǐng)人審批同意后作出的涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》法律依據(jù)充分。

      本府查明：

      申請(qǐng)人通過(guò)掛牌出讓方式取得宗地坐落于X市，宗地總面積17868.90平方米，用地性質(zhì)為商業(yè)用地的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。2016年4月26日，申請(qǐng)人與原恩平市國(guó)土資源局簽訂電子監(jiān)管號(hào)：4407852016B00XXX《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，合同約定宗地建設(shè)項(xiàng)目在2017年4月25日之前開(kāi)工，在2018年4月25日之前竣工。2018年6月25日，原恩平市國(guó)土資源局作出恩國(guó)土閑置認(rèn)〔2018〕X號(hào)《閑置土地認(rèn)定書(shū)》。2018年12月13日，申請(qǐng)人與原恩平市國(guó)土資源局簽訂電子監(jiān)管號(hào)：4407852016B00XXX–4《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（合同補(bǔ)充條款），對(duì)動(dòng)工時(shí)間進(jìn)行了變更，動(dòng)工時(shí)間由2017–4–25改為2019–12–7，竣工時(shí)間由2018–4–25改為2020–12–7。2017年12月5日，涉案土地辦理了抵押登記。2019年3月27日，中國(guó)工商銀行股份有限公司江門港口支行向原恩平市國(guó)土資源局出具《注銷函》。抵押權(quán)人中國(guó)工商銀行股份有限公司江門港口支行于2019年4月26日辦理抵押權(quán)注銷登記，在啟動(dòng)閑置土地調(diào)查時(shí)，涉案土地?zé)o抵押登記記錄。2019年6月5日，恩平市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)“項(xiàng)目七、X市地塊（恩平又一城）規(guī)劃設(shè)計(jì)方案（某公司）”進(jìn)行表決，表決結(jié)果為同意。2020年2月20日，江門市生態(tài)環(huán)境局作出江恩環(huán)審〔2020〕51號(hào)《關(guān)于恩平又一城建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》。

      2020年4月22日，恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出恩建執(zhí)法第X號(hào)《違規(guī)建設(shè)停工通知書(shū)》，認(rèn)為申請(qǐng)人建設(shè)X市（匯賢居）工程，未辦理施工許可證，擅自施工，違反相關(guān)法律規(guī)定，責(zé)令停止施工，并在五天內(nèi)持有關(guān)資料到恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局辦理施工許可手續(xù)，待領(lǐng)取施工許可證后方可施工。2022年10月13日，恩平市自然資源局作出恩自然閑置通［2022］23號(hào)《閑置土地調(diào)查通知書(shū)》，申請(qǐng)人于2022年11月20日向恩平市自然資源局作出《回復(fù)函》。2023年4月25日，恩平市自然資源局作出恩自然閑置認(rèn)［2023］X號(hào)《閑置土地認(rèn)定書(shū)》，于4月27日向申請(qǐng)人作出恩自然情告［2023］X號(hào)《閑置土地情況告知書(shū)》、恩自然閑置權(quán)告［2023］X號(hào)《閑置土地處置聽(tīng)證權(quán)利告知書(shū)》。申請(qǐng)人于2023年5月5日提出聽(tīng)證申請(qǐng)并提交了聽(tīng)證申請(qǐng)附件資料。恩平市自然資源局于2023年5月15日向申請(qǐng)人發(fā)出《關(guān)于補(bǔ)正閑置土地聽(tīng)證申請(qǐng)材料的函》。廣東鏵建設(shè)計(jì)有限公司2023年6月7日開(kāi)始對(duì)涉案土地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察施工，6月12日完工，歷時(shí)6天，于2023年6月20日出具《巖土工程勘察報(bào)告》，該報(bào)告顯示勘察目的“為施工階段勘察”，結(jié)論與建議為“勘察成果可作為樁基設(shè)計(jì)和施工的工程地質(zhì)依據(jù)”。根據(jù)申請(qǐng)人申請(qǐng)聽(tīng)證時(shí)提交的《巖土工程勘察報(bào)告》， 2023年7月10日，恩平市自然資源局向恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出《關(guān)于協(xié)助核實(shí)某公司地塊未開(kāi)工建設(shè)情況的函》。2023年7月21日，恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局回復(fù)稱：“一、該項(xiàng)目在我局未辦理施工許可手續(xù)，不符合開(kāi)工建設(shè)條件。二、建議建設(shè)單位某公司根據(jù)《巖土工程勘察報(bào)告》的結(jié)果，委托第三方具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的單位出具方案及地下地質(zhì)補(bǔ)救措施”。2023年6月26日、8月16日，恩平市自然資源局對(duì)“某公司閑置土地處置”舉行聽(tīng)證。2023年8月21日，恩平市自然資源局制作《聽(tīng)證報(bào)告書(shū)》。2023年10月11日，恩平市自然資源局政策法規(guī)股出具《關(guān)于無(wú)償收回某公司位于X市土地國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)事項(xiàng)的合法性審查意見(jiàn)》，當(dāng)日，恩平市自然資源局召開(kāi)會(huì)議，與會(huì)人員集體研究討論，一致同意對(duì)申請(qǐng)人位于X市土地采取無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的處置措施。2023年11月14日，恩平市自然資源局向被申請(qǐng)人提交恩自然資〔2023〕289號(hào)《關(guān)于某公司與閑置土地處置意見(jiàn)的請(qǐng)示》，其中附有恩平市財(cái)政局、恩平市審計(jì)局、恩平市司法局、恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、恩城街道辦事處等部門意見(jiàn)及廣東潤(rùn)晟律師事務(wù)所法律意見(jiàn)書(shū)。2023年11月15日，恩平市人民政府辦公室向恩平市自然資源局作出恩府辦函〔2023〕X號(hào)《關(guān)于某公司閑置土地處置意見(jiàn)的復(fù)函》，函知經(jīng)市政府十七屆70次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，同意你局以無(wú)償方式收回某公司位于X市，面積為17868.90平方米的閑置土地，并注銷土地登記。2023年11月16日，恩平市自然資源局作出恩自然資收〔2023〕X號(hào)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》。

       上述事實(shí)有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人提供的材料佐證。

      本府認(rèn)為：

      一、被申請(qǐng)人具有對(duì)涉案國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)處置作出批準(zhǔn)的法定職權(quán)，其主體資格合法。

依照《閑置土地處置辦法》第四條第一款“市、縣國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施。”第十四條第二項(xiàng) “未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人”《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。”的規(guī)定，恩平市自然資源局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作，報(bào)經(jīng)恩平市人民政府批準(zhǔn)后作出涉案《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)恩平市人民政府是符合行政復(fù)議法規(guī)定的被申請(qǐng)人，其主體資格合法。

      二、經(jīng)被申請(qǐng)人批準(zhǔn)恩平市自然資源局作出的恩自然資收〔2023〕X號(hào)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。本案中，申請(qǐng)人自2016年取得涉案國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)，依照申請(qǐng)人與原恩平市國(guó)土資源局簽訂電子監(jiān)管號(hào)：4407852016B00XXX–4《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（合同補(bǔ)充條款）約定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)于2019年12月7日之前動(dòng)工。截至2023年4月25日，恩平市自然資源局作出恩自然閑置認(rèn)［2023］X號(hào)《閑置土地認(rèn)定書(shū)》，申請(qǐng)人未取得建設(shè)工程施工許可，涉案土地至今未開(kāi)發(fā)動(dòng)工，明顯構(gòu)成閑置。故恩平市自然資源局將涉案土地認(rèn)定為閑置土地并無(wú)不當(dāng)。

       申請(qǐng)人主張被申請(qǐng)人隱瞞了涉案土地的真實(shí)地質(zhì)情況導(dǎo)致申請(qǐng)人未能動(dòng)工建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章均未規(guī)定出讓人在出讓土地前應(yīng)對(duì)出讓地塊進(jìn)行地質(zhì)勘察，也未規(guī)定出讓人負(fù)有告知出讓土地地質(zhì)狀況的義務(wù)，更未規(guī)定出讓人負(fù)有保證出讓土地的地質(zhì)狀況不存在問(wèn)題的義務(wù)。因此，申請(qǐng)人的該項(xiàng)主張不能成立。

      申請(qǐng)人主張恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于2020年4月22日發(fā)出的恩建執(zhí)法第X號(hào)《違規(guī)建設(shè)停工通知書(shū)》導(dǎo)致申請(qǐng)人不能對(duì)涉案土地進(jìn)行地質(zhì)勘察治理，政府的原因致使申請(qǐng)人一直未能動(dòng)工建設(shè)。第一，2020年，恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局巡查發(fā)現(xiàn)X市（匯賢居）項(xiàng)目存在旋挖鉆機(jī)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)，進(jìn)行樁基礎(chǔ)施工行為，樁基礎(chǔ)施工屬于工程建設(shè)行為，申請(qǐng)人未能提供該項(xiàng)目建筑工程施工許可證，屬違規(guī)施工。恩平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于2020年4月22日發(fā)出的恩建執(zhí)法第X號(hào)《違規(guī)建設(shè)停工通知書(shū)》并無(wú)不當(dāng)。第二，恩平市自然資源局于2023年4月25日對(duì)涉案土地認(rèn)定為閑置土地后，申請(qǐng)人于2023年6月20日出具《巖土工程勘察報(bào)告》，現(xiàn)場(chǎng)勘察施工只需6天，說(shuō)明申請(qǐng)人能進(jìn)行并完成地質(zhì)勘察工作，申請(qǐng)人未提交充分證據(jù)證明政府、政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致其不能進(jìn)行地質(zhì)勘察工作，政府、政府有關(guān)部門的原因?qū)е缕洳荒芸辈斓闹鲝埐荒艹闪ⅰ５谌鶕?jù)《建筑地基基礎(chǔ)工程施工規(guī)范》（GB51004-2015）第3.0.2條：“建筑地基、基礎(chǔ)、基坑及邊坡工程施工前，應(yīng)具備下列資料：1.巖土工程勘察報(bào)告；2.建筑地基、基礎(chǔ)、基坑及邊坡工程施工所需的設(shè)計(jì)文件；3.擬建工程施工影響范圍內(nèi)的建（構(gòu)）筑物、地下管線和障礙物等資料；4.施工組織設(shè)計(jì)和專項(xiàng)施工、監(jiān)測(cè)方案。”第3.0.11條：“建筑地基、基礎(chǔ)、基坑及邊坡工程施工過(guò)程中，應(yīng)做好施工記錄。”的規(guī)定，建筑地基前需具備巖土工程勘察報(bào)告、設(shè)計(jì)文件、施工監(jiān)測(cè)方案等資料，涉案土地于2016年交付，直至恩平市自然資源局于2023年4月25日作出恩自然閑置認(rèn)［2023］X號(hào)《閑置土地認(rèn)定書(shū)》，申請(qǐng)人在此期間未提供巖土工程勘察報(bào)告、工程施工所需的設(shè)計(jì)文件等資料，申請(qǐng)人未有充分證據(jù)證明其對(duì)涉案土地進(jìn)行地質(zhì)勘察治理。第四，《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說(shuō)明材料。申請(qǐng)人認(rèn)為政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向恩平市國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說(shuō)明材料。涉案土地于2016年交付，直至恩平市自然資源局于2023年4月25日作出恩自然閑置認(rèn)［2023］X號(hào)《閑置土地認(rèn)定書(shū)》，申請(qǐng)人未提交證據(jù)證明在此期間曾向恩平市國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說(shuō)明材料。綜合上述案件事實(shí)，申請(qǐng)人未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)不是政府、政府有關(guān)部門原因造成的，申請(qǐng)人主張政府、政府有關(guān)部門的原因致使申請(qǐng)人一直未能動(dòng)工建設(shè)的理由不能成立。

      申請(qǐng)人因自身原因?qū)е律姘竿恋乇婚e置，未動(dòng)工開(kāi)發(fā)超過(guò)兩年。依照《閑置土地處置辦法》第十四條第二項(xiàng)：“未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。” 的規(guī)定，經(jīng)被申請(qǐng)人批準(zhǔn)恩平市自然資源局作出的恩自然資收〔2023〕X號(hào)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》并無(wú)不當(dāng)。

      恩平市自然資源局在開(kāi)展調(diào)查核實(shí)并作出決定的過(guò)程中，遵循了調(diào)查、取證等法定程序，并依法履行了告知申請(qǐng)人享有陳述、申辯和申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的權(quán)利，經(jīng)被申請(qǐng)人批準(zhǔn)恩平市自然資源局作出涉案收回國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)決定書(shū)程序合法。

      本府決定：

      根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六十八條的規(guī)定，維持被申請(qǐng)人批準(zhǔn)恩平市自然資源局作出的恩自然資收〔2023〕X號(hào)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》。

      申請(qǐng)人如不服本府復(fù)議決定，可在收到本《行政復(fù)議決定書(shū)》之日起15日內(nèi)，以恩平市人民政府、江門市人民政府為被告向江門市中級(jí)人民法院起訴。

2024年4月1日